ДО
Г-ЖА МИХАЕЛА ДОЦОВА
ПРЕДСЕДАТЕЛ НА 52-РОТО
НАРОДНО СЪБРАНИЕ
С Т А Н О В И Щ Е
от Управителния съвет на
Камара на следователите в България
Относно: § 21 от проект на Закон за държавния бюджет на Република България за 2026 г., касаещ изменение на Закона за съдебната власт.
УВАЖАЕМА ГОСПОЖО ДОЦОВА,
УВАЖАЕМИ ДАМИ И ГОСПОДА
НАРОДНИ ПРЕДСТАВИТЕЛИ,
Камарата на следователите в България /КСБ/ изразява сериозни резерви с предвиденото в § 21 от ПЗР на Закона за държавния бюджет на Република България за 2026 г., с което се изменя механизмът за определяне на възнагражденията на съдиите, прокурорите и следователите чрез обвързването им с възнагражденията на народните представители вместо с обективен статистически показател – средномесечна заплата на заетите лица в бюджетната сфера съгласно данните на Националния статистически институт.
Считаме, че в предлаганото законодателно решение липсват достатъчно мотиви, анализ на въздействието и обосновка защо следва да бъде изоставен действащия модел и същото противоречи на Конституцията на Република България, на трайната практика на Конституционния съд и на принципите на правовата държава по следните съображения:
I. Противоречие с принципа на разделение на властите.
Съгласно чл. 8 от Конституцията държавната власт се разделя на законодателна, изпълнителна и съдебна.
Съдебната власт не следва да бъде поставяна в положение, при което размерът на възнагражденията на магистратите зависи пряко от решенията на орган на друга власт относно собственото му възнаграждение.
Предвиденият механизъм създава институционална зависимост между законодателна и съдебна власт, която е несъвместима с конституционно установения модел на разделение и взаимно възпиране на властите.
II. Нарушение на независимостта на съдебната власт.
Съгласно чл. 117, ал. 2 от Конституцията съдебната власт е независима, а ал. 3 предвижда тя да има самостоятелен бюджет. В своята последователна практика Конституционният съд приема, че бюджетната самостоятелност е конституционна гаранция именно за независимостта на съдебната власт. Съдът е постановил, че:
„За да бъде независима съдебната власт, тя трябва да има бюджет, който да не е зависим от фактори извън системата“. /Решение № 4/2004 г. на КС. Независимостта не се изчерпва с ненамесата при постановяването на съдебните актове, а предполага и необходимата финансова обезпеченост на съдебната власт. Следователно законодателно решение, при което възнагражденията на магистратите се поставят в зависимост от възнагражденията на народните представители, отслабва именно тази конституционна гаранция.
III. Изоставяне на обективен критерий и замяната му с политически определяема величина.
Считаме, че настоящият механизъм за определяне на възнагражденията в съдебната система притежава три ключови качества: обективност, прозрачност и предвидимост.
Средномесечна заплата на заетите лица в бюджетната сфера е статистически показател, формиран въз основа на реалните икономически процеси в страната. Нейното изменение се определя от обективни фактори като икономически растеж, пазара на труда и инфлацията, а не от политически решения. Предложеният модел заменя този обективен критерий с величина, която се определя чрез решения на Народното събрание. Това създава зависимост от политическата конюнктура и намалява предвидимостта на системата за възнаграждения. Освен това липсват ясни критерии защо именно 60% от възнаграждението на народен представител е избраната база.
Предлаганите изменения са качествено различен модел, който не съответства на конституционната логика за институционална независимост.
IV. Практиката на Конституционния съд.
Предложението за законодателно изменение е в несъответствие с принципа на разделение на властите, изграден на правилото „Власт-власт възпира“. Това означава, че властта се разпределя така, че да изключи съсредоточаване на много и силни правомощия само в една от тях. Този баланс се постига като на всяка власт се предоставя правомощия за контрол спрямо останалите две. Никоя власт не може да има надмощие над друга, те се балансират взаимно и възпират (в същия смисъл е и Решение № 10/2021 г. по к.д. № 8/2021 г.). Възможността пряко едната власт да влияе върху основен гарант за дейността на друга е решение, което противоречи на изконен принцип на правовата държава.
Практиката на Конституционния съд последователно защитава разбирането, че:
– независимостта на съдебната власт има институционално, кадрово и финансово измерение;
– самостоятелният бюджет е гаранция за тази независимост;
– законодателят не може чрез финансови механизми да обезсмисля конституционните гаранции за независимостта на съдебната власт.
В решение № 17/1995 г. Конституционния съд приема, че държавният бюджет следва да осигурява средствата, необходими за функционирането на всички конституционно установени органи при зачитане на принципа на разделение на властите, а в Решения № 4/2004 г., № 8/2007 г. и № 4/2015 г. се подчертава пряката връзка между финансовата обезпеченост и независимостта на съдебната власт.
V. Практиката на Съда на Европейския съюз.
СЕС посочва, че държавата е длъжна да гарантира независимостта на съдебната власт, като адекватното възнаграждение е гаранция за тази независимост (дело C-64/16, 27 февруари 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses v Tribunal de Contas). „Адекватността“, за която говори СЕС в своето решение, следва да се разглежда като „достатъчност“ – такъв размер, който да отговаря на икономическата действителност в страната на база статистически данни и толкова, че магистратът да може да поеме и държавата да компенсира рестрикциите, с които професията се обвързва. Европейските стандарти изискват възнаграждението на магистратите да бъде достатъчно и съразмерно с отговорностите им именно, за да ги предпазва от стимули или натиск, насочени към повлияване на тяхната независима преценка. Това следва от цитираното решение на СЕС по дело C-64/16, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, 2018 г., решението по дело C-49/18, Escribano Vindel, 2019 г., както и от решението по обединени дела C-146/23 и C-374/23, Sąd Rejonowy w Białymstoku и Adoreikė, 2025 г. Същият подход е възприет и в Препоръка CM/Rec(2010)12 на Комитета на министрите на Съвета на Европа, т. 53–55, както и в Становище № 1/2001 на Консултативния съвет на европейските съдии.
VI. Практиката на Европейския съд по правата на човека.
Механизмът за формиране на трудовото възнаграждение на българския магистрат трябва да осигурява институционална автономност. Или – колкото по-малко размерът на възнаграждението зависи от последваща преценка на органи и представители на една от другите две власти, толкова повече се гарантира и изпълва със съдържание принципът на чл.117, ал.2 от КРБ. Така същият не остава илюзорен, а реално съхранен, тъй като „независимостта не е лична привилегия, а гаранция за обществото.“ (РКС № 6/2016 г., по к.д. № 15/2015 г.), а от своя страна „материалните гаранции са част от независимостта на съдебната власт.“ (Волков срещу Украйна, жалба № 21722/11, ЕСПЧОС). На международно и наднационално ниво е прогласено, че: „Независимостта на съдебната власт изисква защита срещу политически натиск“ (Бака срещу Унгария, жалба № 20261/12, ЕСПЧОС) и че „Държавата не може чрез законодателни средства да отслабва гаранциите за независимост.“ (дело C 791/19, Европейската Комисия срещу Република Полша).
VIII. Начинът за приемане на направените предложения.
Отделен аргумент според нас е, че подобна съществена промяна се предлага чрез Преходните и заключителните разпоредби на Закона за държавния бюджет.
Считаме, че въпросите, свързани със статута на магистратите и гаранциите за независимостта на съдебната власт, следва да бъдат предмет на самостоятелен законодателен процес, придружен от: пълна оценка на въздействието, финансов анализ, кадрови анализ, обществено обсъждане, участие на органите на съдебната власт, професионалните организации и академичната общност.
Практически последици от приемане на предлаганите изменения.
Обвързването на възнагражденията в съдебната система с процент от основното трудово възнаграждение в законодателната власт ще застраши независимостта на магистратите, поради следните причини:
1. Въвежда се периодична зависимост от решенията на политическите представители и мнозинството в Народното събрание – предвид, че възнагражденията на народните представители се определят с Правилника за организацията и дейността на НС, който се приема от всеки новосформиран състав на законодателния ни орган.
2. Създава правна несигурност и непредвидимост за българския магистрат относно трудовото му възнаграждение, подчинено единствено на политическата воля.
3. Облича в юридическа форма субективната самостоятелна преценка на народните представители за достатъчност /определените 60% / по неясни критерии, фактори, мотиви.
В заключение обобщаваме, че предлаганите изменения не засягат само финансови въпроси, а и за материалната независимост на магистратите. При обвързване на възнагражденията им с тези на народните представители, Народното събрание ще определя чрез решенията за собственото си възнаграждение и възнагражденията на магистратите. Това създава институционална зависимост между две конституционно самостоятелни власти, която досега не съществуваше, тъй като механизмът беше основан на външен статистически показател /средната работна заплата/.
Поради изложеното Камарата на следователите в България настоява Народното събрание да не приема § 21 от Преходните и заключителни разпоредби на Закона за държавния бюджет за 2026 г. и да запази действащия механизъм за определяне на възнагражденията на магистратите, основан на независим и обективен статистически критерий, посочен в сега действащата уредба.
Изразяваме готовност да участваме в бъдещи обсъждания на предложения за изменения и допълнения в нормативната уредба, касаеща съдебната система и в частност следователите.
С УВАЖЕНИЕ,
ЗА УПРАВИТЕЛЕН СЪВЕТ НА
КАМАРА НА СЛЕДОВАТЕЛИТЕ
В БЪЛГАРИЯ
Преслава Петкова-
председател